从“信访”走向“信法”——深圳龙岗信访调解司法确认制度的创新实践

在过去，不少基层信访工作人员都有这样的经历：经过调解之后双方当事人达成协定，“一夜之间”就反悔了。最终导致上访人不断上访，不断提出新诉求。

信访调解作为化解民事纠纷的重要方式，在维护社会稳定方面发挥重要作用。而从上述情形可以看出，随着传统信访与调解工作机制弊端凸显，基层群众“信访不信法”，矛盾处理难度大。

近年来，基层信访部门积极探索“微改革”“微创新”破解信访难题，化解社会纠纷。尤其在2013年深圳龙岗区横岗街道确立了一项信访工作机制——信访调解司法确认制度。通过这项机制，司法确认被引入信访工作，将信访调解成果以法律文书形式固化，引导群众从“信访”走向“信法”，在化解矛盾、息诉罢访方面发挥了重要作用。

　　信访部门工作人员对群众进行调解

基层信访突破重重压力

深圳龙岗区横岗街道曾下辖15个社区、45个居民小组，辖区内53万人口中有近50万人属于外来务工人员，人口结构倒挂严重，给当地信访工作带来诸多压力。

“场面乱糟糟，人群乱哄哄……”回忆以往信访场景，横岗街道信访办负责人崔莉萍这样形容。当时横岗街道相关负责人意识到，许多居民受传统文化和法律意识薄弱影响，把“进法院”视作不光彩经历，也对繁琐、漫长的司法程序怀有抵触心理。“信访不信法，信上不信下”成为不少上访群众固有观念，缠访、闹访现象时有发生。

“这些都与信访制度设计的初衷相悖，需要我们在群众信访初期就解决问题。”崔莉萍说。

党的十八大报告指出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。在这种形势下，如何在法律框架内赋予调解协议书法律效力，成为横岗街道信访工作人员思考的重点。最终，经过仔细研读法条，跨领域涉猎制度法规，决定把司法确认制度引入信访调解工作，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。

之后，通过调解成功的信访案件，在当时双方自愿前提下，均可申请人民法院以《民事裁定书》形式对调解协议予以确认。司法确认的权威性和契约精神，决定了调解协议不可逆转的效力，任何一方想要再次通过上访、闹访等获取协议之外的诉求和利益，在道义和法律上都站不住脚。

在业界人士看来，这一制度的优势在于，通过完善人民调解、行政调解、司法调解联动的“大调解”机制，将三套调解体系进行整合，实现联动。同时，依托信访诉求服务中心，依照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理的方法，推进信访、调解、处置向综合服务转变，使得群众易接受，政府好操作。

为了引导上访群众通过法律途径解决问题，横岗街道创新实施法官挂点社区制度，把法官“请”到基层调解一线。由龙岗法院横岗法庭选派审判经验丰富、法学理论功底扎实的8名法官到15个社区挂点，主要承担普及法律、指导调解、司法确认三项任务，确保信访调解司法确认工作在法治的轨道上运行。

　　横岗街道创新实施法官挂点社区制度

多措并举从源头遏制闹访缠访

一个简单的“确认”，如何能够从源头上遏制重访、闹访、越级上访？在随后发生的一起案件中，得到了很好印证。

2013年4月29日，横岗街道某酒店发生客人意外死亡事件，当事人在该酒店泡澡时晕厥死亡，死者家属和酒店双方各执一词，调解难度极大。经过9轮“面对面”调解，当事双方终于在5月15日达成协议。在街道信访办安排下，现场等待的横岗法庭法官第一时间进入调解现场，为调解协议出具《民事裁定书》，实现给当事双方当场受理、当场确认、当场送达、当场履行、当场结案。

这是龙岗区首宗申请司法确认的信访调解案件，也是信访调解司法确认制度在实践中的一次成功探索，更成为龙岗探索破解基层信访瓶颈、将信访调解成果以法律文书形式固化的一次全新尝试。经司法确认的信访调解协议书与人民法院终审判决书具有同等法律效力，起到“案结事了，息诉罢访”的作用，有效防止闹访、缠访等情况的发生。

另一起错综复杂的合同纠纷案件中，由于涉及多个事权部门，横岗街道诉求服务平台牵头，组织劳动、信访、司法等部门联合调处，历经多场调解，最终促成各方签订调解协议并进行现场确认，使纠纷得以一次性完全解决。

实践证明，有了司法确认制度，相当于赋予调解协议以法律效力，如果一方反悔，另一方可申请法院强制执行，给当事人吃下一颗“定心丸”。在业界看来，该制度创造性地将司法确认引入信访工作中，在人民调解、行政调解与司法调解之间架起了一座良性互动“桥梁”，为依法有效终止信访纠纷探索出了一条出路。

据统计，该制度实施以来至2020年5月，横岗街道通过信访办、社区、居民小组（物业小区）及行业协会主持调解签订协议并进行司法确认的案件共2550宗，涉及金额1亿6千万余元，涵盖劳动争议、医疗纠纷、经济纠纷、人身伤害及非正常死亡等问题，目前无一宗出现反复。2019年，横岗街道辖区群众集体信访总量、越级访数量同比分别下降19.1%、10.8%。

　　调解双方签订司法确认文书资料

基层“微改革”彰显法治力量

信访调解司法确认制度在龙岗基层的成功实践，引发了社会各界的关注。不仅在深圳信访工作会现场被要求推广，还相继受到来自国家信访局等单位的领导专家的认可：2015年7月，信访调解司法确认制度从全国众多备选项目中脱颖而出，获得国家信访局2015年信访系统理论研究立项。

创新不止于此。龙岗区政府还提出，改革创新需要坚持统筹推进，既要强化改革的顶层设计，又要立足自身职能和工作实际，善抓“微改革”、“微创新”事项，不断巩固扩大社会领域的改革“红利”，尊重基层和群众首创精神，推动形成“多方参与、共建共享”的社会建设大格局。

改革“号角”吹响，创新“鼓声”渐密。面对新形势，以横岗街道信访部门为代表的政府部门，积极探索社会管理新模式，为龙岗“法治之区”建设添上浓墨重彩的一笔。

在横岗街道信访办公室，悬挂着群众送来的24面锦旗。在街道信访办工作人员看来，这不仅是群众对政府表达感谢的方式，更代表了群众对法治工作的认可。“信访工作人员要依法做好信访维稳工作,主动适应新形势，不断探索新思路、新方式，提高预防化解社会矛盾的能力和信访维稳工作法治化水平。”崔莉萍深有感慨。

引入社工柔性化解矛盾、创新旁听制度、创新成立评理团和智囊团……细数近年龙岗区信访工作机制改革成效，一系列基础性、支柱性、关键性改革措施正陆续推进、落地生根，有效解决和化解了一大批事关群众切身利益的信访问题，不仅为信访人维护合法权益提供司法保障，也促进了信访秩序的好转，实现由“信访”向“信法”的转变，为经济社会发展创造了更加和谐稳定的环境。（文/光明网记者 黎梦竹）