民政部解读《养老机构管理办法》

近日，民政部部会审议通过了新修订的《养老机构管理办法》，9月1号签发部长令正式公布实施，从今年11月1号开始实施新的《养老机构管理办法》（以下简称《办法》）。这个《办法》一共7章49条，和旧的《办法》相比新增了17条内容，修改了29条内容，修改的幅度还是很大的。除总则和附则以外，其余是备案办理、服务规范、运行管理、监督检查、法律责任等五章。  

第一是关于《办法》的总则，总则是规章的总纲。《办法》为与民法总则、民法典、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》等政策文件保持一致，明确把养老机构分为营利性养老机构和非营利性养老机构。《办法》增加了有关养老机构活动基本要求的内容，明确养老机构应该按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律法规的规定和强制性的国家标准开展服务，以进一步压实责任，避免因取消许可导致安全底线被击穿的问题。

《办法》强化政府投资兴办养老机构的兜底保障责任，增加要求其保障特困人员、经济困难的计划生育特殊困难家庭等老年人服务需求的有关内容。

《办法》增加政府投资兴办养老机构经营方式改革的有关内容。明确政府投资兴办的养老机构，可以采取委托管理、租赁经营等方式，交由社会力量运营管理。

第二是关于备案的办理。这次修订按照老年人权益保障法的规定，用“备案办理”专章五个条文细化了备案制度的相关内容。具体规定了备案机关、备案时间、备案提交材料、备案办理流程、变更备案、备案有关信息公开及共享的内容。

第三是关于服务规范。主要是明确了养老机构向老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务活动的要求。一是完善了入院评估制度，规定养老机构应当对老年人身心状况进行评估，并根据评估结果确定或者变更老年人照料护理等级。二是根据新冠肺炎疫情防控实践和传染病防治法要求，细化了养老机构发现老年人为传染病人或者疑似传染病人时的应对措施，明确应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告，配合实施卫生处理、隔离等预防控制措施。三是增加了养老机构协助老年人家庭成员看望和问候老年人的内容。四是增加了鼓励养老机构开展延伸服务的内容，明确养老机构可以运营社区养老服务设施，或者上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁等服务。

第四是关于运营管理，主要对养老机构的内部工作机制进行规范。一是重视养老护理人员队伍建设，增加养老机构应当建立健全体现养老护理人员职业技能等级等因素的薪酬制度的内容。二是强调养老机构安全保障工作，增加养老机构应当在相关公共场所安装视频监控设施，妥善保管视频监控记录的内容。三是依照突发事件应对法有关规定，强化养老机构对突发事件的预防和处置，除应当制定突发事件应急预案外，还应当配备必要设施、设备并定期组织应急演练，发生突发事件后，养老机构必须采取防止危害扩大的必要处置措施。

第五是关于监督检查，养老机构设立许可取消后，事中有效的监督检查变得尤为紧要，《办法》对此进行了较大幅度修改的完善。一是贯彻综合监管要求，明确民政部门在监督检查中发现养老机构存在应当由其他部门查处的违法行为的，应当及时通报有关部门处理。二是强化民政部门监督检查职责，明确实施“双随机、一公开”的监管方式，且要求民政部门应当每年对养老机构服务安全和质量进行不少于一次的现场检查。三是针对养老服务领域非法集资问题，明确民政部门防范、监测和预警职责。四是规定未经登记以养老机构名义活动的处置办法。

第六是关于法律责任。《办法》加大了事后惩戒力度，增加了警告的处罚方式，完善了养老机构承担法律责任的行为方式，将未建立入院评估制度或者未按照规定开展评估活动、未按照协议约定提供服务、未依法预防和处置突发事件等行为增加为应当予以处罚的情形。

《养老机构管理办法》修订的立法理念和基本思路：这次修订《办法》贯彻的两个基本理念：

一、立足于加强对养老机构的管理，提高养老机构服务水平。《办法》一方面对养老机构服务活动进行规范，明确生活照料、康复护理等养老机构服务活动的内容，另一方面也对养老机构内部运营管理，诸如消防安全、食品安全、人员配备等提出要求。同时，为了确保对养老机构的管理落实落细，《办法》在2013年规章基础上丰富了监督检查和法律责任部分的内容。

二、立足于保护老年人合法权益。《办法》明确，养老机构及工作人员应当依法保障老年人的人身权、财产权等合法权益；养老机构必须与老年人或者其代理人签订服务协议，并按照协议约定提供服务；老年人照料护理等级确定和调整，必须征得老年人或者其代理人同意；老年人在机构内突发危重疾病的，养老机构应当及时转送医疗机构救治等。 

在《办法》修订过程中，主要遵循的思路是：

一是贯彻落实上位法律法规及党中央、国务院决策部署的要求。

二是坚持问题导向，着力解决现实中存在的突出问题。2017年以来，民政部联合相关部门持续开展了全国养老院服务质量专项行动，发现目前养老服务中监管制度不健全、协同机制不紧密等问题依然存在，欺老虐老等行为时有发生，在应对新冠肺炎疫情中还暴露出应急救援能力不足的短板。《办法》针对上述问题规定了相应的解决措施，以增加规章的针对性和操作性。

三是认真总结经验，将成熟的、具有普遍意义的做法上升为规章。 

修订后的《办法》对养老机构概念的界定：修订后的《办法》明确养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。与之前相比，主要有以下几点变化：

一是删除了“依照《养老机构设立许可办法》设立”的表述。

二是完善了与养老机构服务有关的表述，将“集中居住”修改为“全日集中住宿”、将“照料服务”修改为“照料护理服务”。“全日集中住宿”的表述，区分了养老机构与日间照料机构、老年人住宅等；强调养老机构的护理服务，主要是为进一步强化养老机构主要面向失能老年人服务的发展方向。

三是概念中增加10张以上床位数的规定。这主要考虑到：第一，规章对养老机构的服务和运营提出了诸多制度性要求，床位数量过低的主体很难达到要求。第二，原《养老机构设立许可办法》对养老机构床位数的要求也是“10张以上”，延续相关内容便于有关优惠扶持政策的有序衔接，更好地保持政策连续性。第三，对床位数量在9张及以下的主体并不会出现监管真空，下一步可作为社区养老服务机构和设施进行管理。 

根据新修订的《办法》，老年人入住养老机构，老年人及其家属应当注意：

一是《办法》第十五条要求，已经入住养老机构的老年人，身心状况发生变化，需要变更照料护理等级的，养老机构应当重新进行评估，确定或者变更老年人照料护理等级，应当经老年人或者其代理人同意。跟踪评估有利于更好地服务老年人，老年人或者其代理人也要积极配合开展评估。

二是《办法》第十六条明确双方在签订服务协议时，新增了“暂停或者终止服务时老年人安置方式”条款，第三十五条要求养老机构暂停、终止服务的，“应当在合理期限内提前书面通知老年人或者其代理人”，这是预防养老机构因各种原因暂停或者终止服务时，出现入住老年人不能妥善安排的问题，老年人或者其代理人要在合同签订和执行中与机构商议好。

三是《办法》第十九条明确，养老机构在老年人突发危重疾病时，应当及时通知其代理人或者经常联系人并转送医疗机构救治并通知其紧急联系人。这体现了老年人生命健康权利优先的原则，避免这种情形下因为无法联系到代理人或者经常联系人而延误救治时机，但这也不代表免除了家属的救治义务。

四是《办法》第二十三条规定，养老机构应当为老年人家庭成员看望或者问候老年人提供便利，为老年人联系家庭成员提供帮助。这是要求养老机构做好协助工作，家属也应该积极履行赡养义务，加强对入住养老机构老年人的精神关爱，不能“一送了之”。 

新修订的《办法》对加强民政部门事中事后监管，体现在以下几个方面：

第一、强化监管手段。《办法》明确民政部门要依法履行监督检查职责，可以根据需要以及养老机构违法违规的情形，采取约谈了解情况、进入现场检查、查阅复制有关资料、责令限期改正、责令停业整顿等措施。

第二、保持监管强度。《办法》要求民政部门对备案机构自备案之日，未备案机构自发现其收住老年人之日起在20个工作日内进行现场检查。每年对养老机构服务安全和质量的现场检查不少于一次。

第三、创新监管方式。一是协同监管，民政部门作为行业管理部门，负有牵头协调职能，发现养老机构存在应当由其他部门查处的违法违规行为的，要及时通报、移交有关部门处理，并配合做好相关查处工作，形成监管合力。二是信用监管，通过建立信用记录制度，并与抽查频次、处罚力度相挂钩，强化信用监管。三是科技监管，要充分利用信息等技术手段，实现信息系统互联互通、数据共享，提高监管能力和水平。四是社会监管，要通过听取老年人或其代理人意见，畅通举报投诉渠道等方式，发挥社会监督促进作用。 

新修订的《办法》在运营管理上的安全保障：

一是养老机构的设施设备安全，要求严守安全底线。养老机构在建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等方面符合法律、法规和强制性标准要求。达到这些要求，意味着养老机构必须在相关设施设备和环境方面合格。

二是服务运营安全，《办法》对养老机构入院评估、签订服务协议、服务标准、人员资质、应对处置突发事件等方面完善了要求，加强了养老机构服务行为的规范化管理。由于老年人身体特点，在入住养老机构期间，容易在服务过程中发生意外。《办法》明确要求养老机构应当通过实行24小时值班，在公共场所安装视频监控设施，鼓励投保责任险等方式，降低运营风险。

三是监管上突出了对安全事项的监管，民政部门发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，将要求其责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。在《办法》的法律责任中增加了对相关安全事项的处罚内容。还要介绍的是，去年底发布的《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准将于2022年1月1日实施，届时《办法》也将与这个强制性国家标准的实施进行衔接，未按照这个强制性国家标准提供服务的，民政部门将依法给予行政处罚。

养老机构的应急和处置突发事件的规定：

一是建立完善突发事件应急处置制度。《办法》结合实际，要求养老机构依法制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件应急预案，并在场所内配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，定期开展突发事件应急演练。

二是做好突发公共卫生事件的应对处置工作。老年人是新冠疫情的易感人群，养老机构又是人群聚集场所，根据新冠肺炎疫情防控实践和传染病防治法要求，《办法》对养老机构传染病防控提出了明确要求。

来源：深圳市老龄服务事业产业联合会