从“探路者”到“先行者”—深圳龙岗区城市产业用地模式的探索实践

8月上旬，深圳龙岗在宝龙新能源产业基地推出三宗用地，将为高端制造业企业提供定制化、个性化、精品化一站式空间载体解决方案，有效提高产业空间使用价值。本次创新模式的探索实践，也在全国范围引发广泛关注。

这三宗产业用地的规划与建设，是深圳龙岗区探索一线城市产业用地供给新模式的重要缩影。近年来，龙岗区以“定制化厂房+预招商”模式，不断破解企业需求与产业空间不匹配难题，在拓宽产业用地供给、保障产业发展空间、扶持实体经济、优化营商环境等方面发挥了重大作用。

深圳市集约开发利用土地。（图源 深圳发布）

摸索“过河路”，孕育新思路

“深圳在产业转型升级方面有很强的用地需求。所以，关于产业用地的规划、出让，需要进行一系列探索变革，以适应日益变化的发展环境。”谈到深圳市产业用地的规划实践，中国城市经济专家委员会副主任宋丁深有感触。

作为深圳产业大区之一，龙岗区产业用地与产业发展的供需新形势、新需要，成为横在产业经济发展道路上的“一条河”。而产业用地行政划拨，也正是龙岗“摸着石头过河”的重要探索。

2018年7月8日，《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》（深府规〔2018〕11号）实施，为行政划拨界定了范围：一是公益性、非营利性用地；二是产权归政府；三是结合国家法律法规对划拨用地的权利限制，明确了划拨用地“不得转让、互换、出资、赠与或者抵押，不得改变用途”。同时，也明确提出了“只租不售”的创新型产业用房用地，可以以行政划拨方式供应。

趁着政策的“东风”，深圳龙岗区阿波罗未来产业园区，完成了该区首次两地块产业用地行政划拨。记者了解到，该园区是深圳市第一个以军民融合为特色、以发展航空航天产业为主的产业园区，划拨地块面积共2.7万平方米，供该区工业和信息化局免地价使用，建设只租不售创新型产业用房。

龙岗区工业和信息化局投资推广署相关负责人表示，当时首次实施行政划拨意义重大。首先，只租不售创新型产业用房租期稳定、租金优惠的产业保障房，为符合资质的企业提供低成本产业空间，有效减轻了企业负担；其次，将地块中间道路的地上、地下空间一并划拨，可以实现地块空间连通，提高土地利用效率，推动节约、集约用地；另外，通过有针对性引导产业进驻，发挥产业聚集效应，促进产业协同互动及良性发展。

筚路蓝缕，砥砺前行。经过一系列探索实践，龙岗区产业用地行政划拨日益成熟。如今，龙岗“过河”的脚步已不止于“以地招商”，“以房招商”等越来越多的创新模式以点开花。

2020年5月18日，一份特殊的招商公告从龙岗发出，短期内吸引了众多企业的目光：宝龙新能源产业基地三宗行政划拨用地，向社会公开征集企业“定制化”厂房需求。发布不到一周，便征集意向定制企业23家，意向定制面积约达项目总建筑面积近两倍。

据了解，这三宗划拨地块面积约3.8万平方米，是深圳首批高标准制造业用房项目之一，将以“定制化厂房+预招商”模式，充分满足入围的9家高科技企业对制造业用房的具体需求。该用地项目已入列龙岗区年度重点项目，预计2020年9月动工、2022年底前交付使用。“公司两个厂房面临拆迁，面临着3万平方米的厂房需求困境。此次入围‘厂房定制’为企业发展解决了燃眉之急。”入围企业之一的深圳都乐精密制造有限公司负责人这样说。

深圳龙岗区宝龙新能源产业基地“厂房定制”项目区位图。龙岗区城投集团 供图

从模式创新到产业升级

在业界看来，与“行政划拨”同期探索推进的“先租后让”“联合竞买”等产业用地新模式，都可以作为实现新旧动能转换、产业转型升级的“黑猫”“白猫”。

带着远大的目标和待解的议题，2018年5月16日，深圳市规划国土委与龙岗区政府签订《深圳市规划和国土资源委员会与龙岗区人民政府共同推进规划国土管理改革与实践合作框架协议》。在国家“优化产业空间供应、推进经济转型升级”部署下，为持续改革创新，推动土地供给侧改革。深圳市规划国土委龙岗管理局历时6个月，探索出“重点项目遴选、先租后让、租让结合、联合竞买”的新型土地供应方式。

当年的12月份，龙岗区两宗“先租后让”“联合竞买”产业用地试点地块挂牌成交。其中，位于宝龙工业城的“先租后让”地块由深圳市永联科技股份公司竞得，是在一线城市率先探索“先租后让”出让模式的产业用地；位于坪地国际低碳城的“联合竞买”地块，由深圳市裕富照明有限公司与深圳市光祥科技股份有限公司联合竞得，是该区首次以“联合竞买”方式出让的产业用地。

深圳市规划和自然资源局龙岗管理局相关负责人表示，经过率先探索“先租后让、租让结合”产业用地供给新模式，建立了多部门协同的“全方位、全周期”联合监管机制及用地退出机制，有效提升了土地资源利用效率，也为产业用地及空间供应提供新思路。

这位负责人还提到，新模式的具体做法包含了多个方面：科学设置准入门槛，降低竞得企业用地成本及投资风险，推动实体经济发展、产业结构转型升级；鼓励多家企业“联合竞买”，优化产业空间资源配置，促进土地集约高效利用；加大对已租赁用地和联合竞买用地监管力度，分时段、分时点对产业项目的履约情况及用地开发建设情况实施“产业、规土、经促、税务”等多部门联动“全生命周期管理”机制，确保优质企业能够专注于事业发展和转型升级，形成了良性循环。

深圳龙岗区宝龙新能源产业基地“厂房定制”项目建设现状。龙岗区城投集团 供图

先行先试，打造“龙岗样本”

“深圳，是世界城市发展的一个独特标本。在短短的40年里，完成了从边陲小镇到现代化超大型城市的巨大跨跃，创造了人类城市发展史上的奇迹。其中，规划是深圳城市可持续发展的密码和钥匙。”深圳龙岗区规划国土发展研究中心主任魏广玉曾这样说。

对龙岗区而言，合理、前瞻的产业用地供应规划与模式，更是她大步迈向城市化、工业化、现代化的“助推器”。据了解，在十余年前的项目用地招商工作中，龙岗区就在深圳市率先推出项目评审准入制度，政府根据企业的发展规划和工艺流程，需要多少建筑面积，通过容积率来反推用地规模，大大节约了土地空间。

为保障工业发展空间，吸引和留住更多优秀工业企业在龙岗区深耕壮大，龙岗区计划出台《深圳市龙岗区高标准制造业用房建设工作行动方案（2020-2025）》，明确通过区政府新建、区属国企新建、国企合作新建、国企改造旧工业区、筹集创新型产业用房等五种方式，用 6 年时间推出 200 万平方米的高标准制造业用房。

目前，龙岗区正在着力建设集中连片乃至高端制造业承载区，全面提升营商环境、优化企业服务，助力一批有前景、有潜力、有梦想的优质制造业企业汇聚深圳、扎根龙岗；还将继续完善“先租后让”“联合竞买”新型土地供应模式，从试点项目的实操中总结经验，进一步优化用地供应流程和履约机制，形成在特区可复制、可推广的改革创新经验。

在广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉看来，以上几套创新模式从政府层面来说，有效提升了产业用地供应效率及节约用地的水平；从企业角度来说，实际降低了企业的用地成本，有利于聚合产业链上下游，提高产业链循环效率、降低整合成本。“产业园区化、集约化发展，可以有效克服产业重合和布局分散的不利影响，提高了深圳市产业资源共享及规模发展水平。”

中国城市经济专家委员会副主任宋丁也提到，未来应该进一步调整龙岗及至深圳的产业用地与公共服务、居住配套用地发展不平衡问题，在缓解产业空间过剩、民生设施不足的同时，也有利于促使产业向高端转型升级。

抚今追昔，登高望远。在这片荟聚众多高新技术企业的热土上，深圳龙岗产业用地供给模式的创新探索故事还在继续。（文/光明网记者 孔繁鑫）