深圳龙岗：“委、区合作”破解城市土地紧束缚难题

土地是民生之本、财富之源、发展之基，人们对于土地的眷恋是永远不了的情结。然而，对于深圳来说，在经历两次土地统征统转后，成了全国第一个没有农村建制的城市，名义上已无原村集体土地。在粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区的大背景下，深圳这座沿海新兴城市如何破解土地紧约束的发展瓶颈？

转折就发生在2018年的5月。深圳市规划和国土资源委员会与深圳市龙岗区政府签订规划国土管理改革与实践合作框架协议，推动规划土地管理改革与地方发展实现“双促进”，让深圳的规划国土改革探索向“深水区”“攻坚区”迈出了坚实一步。

在业界看来，龙岗区抓住当前深圳存量发展阶段城市土地及建设空间供给侧面临的难点问题，发挥规划国土部门和区政府在规划建设管理上的双重优势，助力龙岗破解土地紧约束的发展瓶颈，将潜在的土地空间优势释放出来，为深圳市深化规划土地改革实践提供“龙岗探索”。

直面现实需求，探索规划国土新机制

回顾过往的40年，深圳市在不到2000平方公里的土地上创造了城市建设的辉煌成绩，但也更早地遇到了土地资源紧约束的问题。

当时，深圳全市约有400平方公里的城中村用地，景观面貌差、基础设施缺乏、用地权属混乱、功能不清，并表现为产业发展均质化、空间布局蔓延化，土地集约利用程度较低，与其区位土地实际价值相差甚远，这些土地面临着“政府用不了、社区用不好、市场无法用”困境。

作为深圳市土地面积第二的龙岗区来说，在发展过程中也始终面临土地资源紧约束、发展空间不足等困境，尤其是大面积产业用地有限，导致很多优质项目落地困难。

很多时候，困境中总会孕育着机遇。此举虽然造成了土地资产的沉淀和浪费，但只要精准施策，必然会成为存量用地挖潜的重点。为了更好地将龙岗区打造为深圳东部中心，发挥区域辐射作用，亟须以龙岗区为试点进行委、区合作，推动现行部分规划国土管理改革与实践，探索适应龙岗区发展现实的规划国土新工作机制。

2020深圳龙岗区区貌

2018年，龙岗区与市规划和国土资源委员会签订“规划国土管理改革与实践合作框架协议”，率先在深圳市实现了委、区合作。双方将在城市规划及城市设计、土地管理、土地整备、违建查处、生态线管理、田园综合体建设等方面加强合作，探索机制创新、促进共同发展。

新城市规划建筑设计院常务副院长肖靖宇认为，此次国土管理改革立足于解决城区的实际发展问题，是为响应市场需求，加强民生服务保障探路，有效保证民生领域供给，也是为规土部门进一步实施“简政提效”、“权责统一”，全面提高自身管理效率探路。规土管理与项目实施的权责充分对接，使得规划决策更贴近实际，凸显出服务型政府特色。在强区放权的大背景下，此次改革拉近规划管理与基层建设者的距离，更有利于直面现实需求和宏观决策矛盾，有助于实际问题破解。

实践出真知，创新土地整备新模式

任何一项政策推出和体制改革落实，都需要因势利导、结合实际，不能一蹴而就。其实，早在2015年，深圳市规土委就出台了《土地整备利益统筹项目试点办法（试行）》，结合传统土地整备与城市更新的政策工具，采用“政策大帐+社区小账”的方式，政府通过“土地+规划+资金+产权”的方式，拨付社区土地整备资金和留用土地，有效推动了土地整备工作，落实了城市公共基础设施建设。

但是，根据《土地整备利益统筹项目试点办法（试行）》相关政策，仅原村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地可纳入利益统筹土地整备范围。在实际工作过程中，项目范围内往往存在国有已出让用地、已征转历史遗留问题用地等，难以形成连片规模开发用地。

而2018年推行的“规划国土管理改革与实践合作框架协议”，则约定将项目规划研究范围按照“片区统筹”的模式，扩大到以道路、山体、河流等边界城市功能单元，探索“统一规划、政策联动、主体协同、分步实施”的片区统筹开发新模式，“框架协议”的实施，也为更多地区土地规划带来利好消息。

龙岗区上井片区土地整备规划就是一个成功案例。当地根据“框架协议”系统考虑到了整体规划与统筹开发实施安排，统一规划、综合施策，分主体协同实施。

经过政府部门及相关社会单位的共同努力，上井片区完成了公配设施、生态清退与违建管控，改善了城市基础设施与城市面貌，有效盘活潜力用地，为政府收储了成片的潜力产业用地空间；在改善民生上，落实了九年一贯制学校、文体活动中心、公园等公配设施，以及政府安置房或人才房；在城市交通建设上，落实了蛇岭大道南段、龙沛路西段等城市干道，新井路等城市支路的建设，对片区土地价值和空间环境品质的提升意义重大，也是对探索土地整备实施新模式的积极实践。

仙田外国语学校

仙田外国语学校

细化需求聚焦关切，持续增进民生福祉

“当前，这种委、区合作非常有必要。”深圳市规划国土发展研究中心副总规划师王承旭这样说。为了增强百姓幸福感，给人民生活带来更多便利，经过各方积极协调配合，目前已完成了龙岗区教育、医疗、文体等10大类1430块公共基础设施梳理整合工作，加快市政交通设施规划建设。

多年来，由于龙岗区人口快速增长带来学位供需矛盾突出，局部片区义务教育学位供给十分紧张，尤其是公办学位供给，年年群众上访现象普遍。教育部门在学校建设推进过程中，存在项目需求及土地空间供给匹配难问题，往往有项目立项但无对应教育用地供应；另外，缺乏对学位需求的长远预测，学校建设常常滞后于片区人口需求。

针对如何实现土地供给与教育设施需求匹配，如何针对紧缺的教育设施做好提前谋划工作，如何打通项目生成到建设全流程中各部门之间的衔接，龙岗区优先开展了教育设施梳理及实施路径研究。

这其中，以深圳市仙田外国语学校最为典型。仙田外国语学校所在地区位于龙岗街道盐龙大道与仙田路交汇处东侧，用地面积3.8公顷，周边规划居住用地分布密集。

由于周边学位供给相对富余，项目前期对接过程中该片区暂未出现由于教育资源紧张带来的上访问题，但是通过对该片区人口预测分析，仍存在较大的供需矛盾隐患；且片区内有具备条件的可开发建设教育用地，为提前谋划解决学位问题，龙岗规资局提出该项目用地条件成熟、未来需求量大，建议纳入近期重点推进项目。

在明确用地之后积极协调区教育局向发改部门申请立项，实现了从“项目等地”向“地等项目”的转变。该项目用地自2017年8月通过全面梳理提出，到2018年10月核发完工程规划许可证，再到2019年9月正式开学，手续办理和建设工程同步开展。该校建成后，周边居住小区也陆陆续续开工，提前解决了可能因学位紧缺而上访的问题，体现了提前谋划的重要性。

此外，还有百鸽笼九年一贯制学校、丹竹头九年一贯制学校、龙岗区耳鼻喉医院迁址重建等针对教育、医疗以及文体方面的规划整备也正在按照“预选址、预调整、预征拆、预协调、预生成”的理念持续推进中，持续发力增强人民满足感、幸福感。

在“委、区合作”框架协议分区规划指导下，龙岗践行“大统筹”理念，统一规划、政策联动、主体协同、分步实施，重点对片区统筹、城市更新等二次开发手段的管控，平衡不同土地主体的权益使项目落地，通过更新、整备等多种政策手段，为深圳乃至是全国的土地管理制度树立标杆。（文/丛芳瑶 田喜 杜伟鑫 图片由龙岗区提供）